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新常态下供给侧改革如何到位.

【来源:中国房地产 】   【作者:丁力 】     2016-09-11

我们这两年做地方的十三五发展规划和一些专业规划,经常在东北、华北、华东和西南地区调研,感到地方的发展形势比较严峻。尽管中央强调供给侧结构性改革,出台不少政策,但很多地方仍在过去的轨道上运行,突出的是三方面问题:

  一是“人怎么养”。现在,各地体制内养的人太多,都在吃政府的大锅饭,效率低。很多地方的政府部门不但行政编制的人员超额,还借用了很多事业编制的人员,另外还有没有编制但财政发钱的,现在又冒出了“额外编”的人员,尽管工资不高,但因为工作稳定,往往是有关系的人才能进入。而现在很多地方政府因经济下行、税收减少,财政困难,给体制内的人员发工资已很困难,这样的“养人模式”难以为继。

  二是“债怎么还”。各地的国有企业和地方政府借了很多债,县一级借债在十亿内就算借的少的,地市一级有百亿元债务不算多,很多都达到上千亿元,而且许多都不准备还,也还不起;为了保运行、保稳定,还在想办法借新债,赖旧债,一听说搞“债转股”,马上就想打新的“擦边球”。

  三是“重复建设怎么办”。过去的重复建设造成产能过剩、库存积压和加杠杆,现在为完成本地十三五规划定的高指标,各地又都在大张旗鼓上同质化的项目和产业。例如现在各地都在大力发展服务业,很多都是重复建设。某省的一个地区,投资数亿元的温泉项目同时上了多个,养老机构也供大于求,物流园更是遍地开花,大多是企业以此名义来占地,期待过几年地价上升好挣钱。

  分析原因,从改革方面看,一是这些年很多方面的体制机制有倒退趋势,特别是东北等经济下行严重地区:地方政府吃中央财政的大锅饭,企业吃补贴的大锅饭,老百姓吃福利政策的大锅饭。例如,东北农民这几年种玉米增收全靠提价,造成产能过剩、库存积压,储存在东北的玉米已近两亿吨,都是每斤一元以上的价格收上来的,而现在乌克兰玉米到我国港口的价格才每斤6 角钱。这种价格倒挂的局面,致使进口的玉米向东北地区倒流,憋死了当地粮食的加工和流通,形成银行坏账和粮食浪费,还对生态造成破坏。这是因为农民认为种玉米销售有保障,于是把原来的草原开垦、湿地破坏、林地采伐,都种上了玉米,而且为提高产量,滥用化肥和农药。二是一些改革的顶层设计不接地气。例如现在各地实施的公车改革,让许多公务人员评论,就是“卖公车,给公务人员发补贴”,不但造成国有资产流失,而且形成新的分配不公,还影响了公务执行。其实,发达国家和国内一些地方早有成功经验。公车改革的关键是公务交通转向市场化,让社会车辆有偿服务;极少数执法用车建立公共平台来运作;原有的公务车辆评估入股,采取PPP 模式,发展公共服务业;用车经费不和工资补贴挂钩,单独考核。三是改革和产业转型升级分离。现在一些地方制定供给侧结构性改革实施方案,不从当地的经济社会发展的实际问题出发,照抄照转中央文件,甚至多用行政性手段,向下属地区硬性分配去产能、去库存的指标,不注重产业的持续竞争力,干部群众得不到多少实惠,对改革的信心和支持下降,这是最危险的。

  要想在新常态下使供给侧改革到位,必须形成将中央政策传导下去的机制,这就要将经济转型和体制转轨紧密结合,破除各类“软约束”,使地方政府、企业和群众的家庭生活在自负盈亏的基础上运行,才能自我约束,自我激励,主动调整和创新,适应新常态。中国这么大,层次多,各地情况复杂,如果不调动各方面的积极性和主动性,仅靠中央政府的顶层设计和行政命令,是很难达到预期的改革目标和效果的。

  从我们在各地调查的情况看,当前改革与转型紧密结合,有以下几个方面问题可考虑:

  一、加强信息披露。供给侧改革强调发挥生产要素的作用,首先是信息的作用。为什么各地的政府和企业过去和现在总搞重复建设,这和经济信息的制度化披露有关。现在各级政府、各个部门、各个行业都对信息各取所需,很少披露,企业上项目前很难收集到有用的市场和产业信息。

  为此,要从发展经济首要的前置环节来认识信息披露的重要意义,尽快采取有效措施。一是从上到下建立与国际接轨的经济信息统计和发布制度,打破部门和行业垄断,实行“信息公开是必须,不公开是例外”的强制信息披露制度,特别强调对发展经济、上项目等有实效的信息,更要及时公布,作为各级领导政绩考核的重要指标。二是推广济南市等地强制所属各部门将所有的信息和数据纳入公共信息综合平台的经验,集中财力,尽快在中央和省市两级强制整合公共信息和数据资源,与大数据相结合,建立综合性公共平台,并加强对公共信息和数据的分析研究,面向公众社会开放,尽快在资源环境、产业发展、项目建设、科学技术、社会事业等方面发挥信息引领作用。三是规范信息服务市场,打破垄断,引入国外先进的信息服务企业,充分展开竞争,倒逼信息服务企业转型升级,提高服务质量。

  二、修改完善规划。近期全国兴起“规划热”,各地围绕十三五发展制定很多综合性和专项规划。现在的问题是,很多地方做规划,往往“重名头”、“讲大牌”、“凭关系”,实行的“规划课题招标”,往往设立各种排外门槛,再通过潜规则,最后将规划课题落到当地一些不了解基层情况的院校或科研单位编制,他们很少调查研究,更无创意,往往按照地方领导的意愿,照抄照搬一些“高大上”的概念和套路,简单复制所谓的成功模式,制定规划的指标高、思路旧、项目缺,难以同国家的规划、周边地区的规划协调。若按照这样规划来实施,势必造成新一轮的经济困局。

  现在解决的办法,一是从国家层面要高度重视各类规划的指导思想、编制程序和实施评估等工作,建议由国家发改委牵头,对各省市制定的规划和安排的重大项目进行综合评估,从源头纠正今后五年各地发展的盲目性。二是在取得经验之后,各省市要对所辖地区的县、市两级规划也进行评估和把关,通过指导和调整地方规划来加强区域经济发展的协调性。三是在两级评估的基础上,选出做得好的地方十三五规划和专项规划,表彰相关编制单位,引导规划编制市场的发展。四是打破规划编制的地区和行业垄断,阻断业已形成的与规划相关的利益集团和利益链条,在充分竞争中提高各类规划的编制水平。五是重大改革规划的编制要超脱部门和地方利益,由真正有创见、接地气的专家和相关人员组成不同的课题组,分别进行调研,成果相互比较,党委决策,由人大监督执行。

  三、加快财税体制改革。现在的财税体制的事权和财权不匹配,收支渠道复杂,考察监督困难;再加上地方的党委和政府的领导更换频繁,很少有能干满一个任期的,这样为“钻空子、争权利、推责任、当好人”打开方便之门,财税体制难以起到约束和激励作用,使得地方领导的职责不明确、谁也可以不管地方的财政困难和债务负担,乱上项目,乱批机构,乱进人员。近期的解决办法,一是及时公开中央政府和地方各级政府的财税收支的详细情况,加强第三方评估和各级巡视组的专业督察,将财税收支状况作为考核领导干部的重要指标。二是尽快调整中央和地方的财权和事权,使之形成责权利相匹配的闭环管理,在大数据、云计算的基础上建立严密的运行体系。三是尽快实行领导班子任期制,地方党政班子保持稳定,集体履职共进退,使工作的业绩和失误显性化,便于群众监督和组织考评。四是财政支出有保有压,向人民群众讲清目前经济转型的困难,暂不增加福利性支出,大力压缩行政事业开支,减少公办的教育、卫生、文化和民政等方面的机构人员开支,把有限的资金置换出来,用在转型发展和深化改革方面。五是按照国际惯例,将机构编制、人员工资等政府职能并入财政系统,形成内生的财政支出约束机制。

  四、完善金融体制改革。金融体制改革出台很多政策,但到地方反映不一,企业和农民仍然融资难、融资贵,没有发挥出金融业的支撑和引领作用。从东北地区的调查情况看,像工商银行、建设银行、农业银行和中国银行等大银行,往往偏重国有大企业和行政事业单位的贷款,这些年成立的村镇银行和地方银行,也往往是由大银行控股。农村信用社的放贷指标限制很严,真正由民营企业家和农民做主的银行和资金互助合作社少之又少。在这种金融结构中,利率低的资金到不了中小微企业和农民手中;而现在发展实体经济,又主要依赖这些受到金融歧视的经济主体。

  要解决基层的金融问题,除了要进行金融体系多方面的改革外,重点应采取以下措施:一是搞活农村金融,推广吉林省在九台、梨树等地发展农民资金互助合作社、深化农村信用社改革的经验,大力发展农民资金互助合作社和资金联合社,发展土地银行和粮食银行,村镇银行、农商银行等取消银行系统做大股东的规定,放宽各类银行的经营范围,鼓励其扩展业务,跨区域经营。二是结合各地产业转型,鼓励有实力的民营企业自愿组建民营银行,自主经营,重点发展地方经济急需的供应链金融和普惠金融。三是支持互联网金融等金融创新。四是中央银行应发放类似扶贫贷款的支持产业转型升级的低利率再贷款。五是大力发展各类征信系统,打造政府、企业和金融系统相互衔接的诚信体系。

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